Ny principiel dom: Artikel 2 TEU er juridisk bindende og kan håndhæves

Hvorfor blev Ungarn sagsøgt for "anti-lgbt+ loven"?

Den 21. april 2026 afsagde EU-Domstolen dom i den historiske og principielle sag, C-769/22, Kommissionen mod Ungarn.

Sagen udspringer af den såkaldte ”anti-lgbt+ lov”, der trådte i kraft i Ungarn 2021. Med loven indførte Ungarn forskellige tiltag, der grundlæggende forbyder eller begrænser muligheden for at portrættere homoseksualitet, kønsskifte mv. på en lang række forskellige måder. Loven indebærer f.eks., at det er ulovligt for boghandlere at sælge bøger med lgbt+ indhold tæt på skoler og kirker, og at medier ikke må vise programmer med lgbt+ indhold til børn og unge. 

Kommissionen fandt loven diskriminerende og stævnede derfor Ungarn i december 2022.  

Kommissionens argumentation i sagen er bygget op som en ”tretrinsraket”. Kommissionen ville for det første få Ungarn dømt for at have overtrådt en lang række bestemmelser i EU-sekundærlovgivning og artikel 56 TEUF om tjenesteydelser: Fra indre markedslovgivning i form af e-handelsdirektivet (2000/31), servicedirektivet (2006/123), direktivet om audiovisuelle medietjenester (2013/13 og 2018/1808), informationsproceduredirektivet (2015/1535) til GDPR-regler i databeskyttelsesforordningen.

Dernæst gjorde Kommissionen gældende, at Ungarn med overtrædelsen af sekundærretsakterne samtidig havde overtrådt flere grundlæggende rettigheder i EU’s Charter om grundlæggende rettigheder:  Den menneskelige værdighed (artikel 1), artikel 7 (privat- og familieliv), ytrings- og informationssikkerhed (artikel 11) og forbuddet mod diskrimination (artikel 21). 

For det tredje mente Kommissionen, at Ungarn – ved at have overtrådt sekundærlovgivningen og Charterbestemmelserne - samtidig havde overtrådt artikel 2 TEU. 

Det er første gang, at Kommissionen forsøger at få en medlemsstat dømt for en selvstændig overtrædelse af artikel 2 TEU, i tillæg til overtrædelse af anden sekundærret og primærret.

Artikel 2 TEU fastslår, at EU bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed samt menneskerettighederne. 

Artikel 2 TEU er af nogen blevet anset for primært at være en programerklæring, men EU-Domstolen har i sin praksis på rule-of-law området, som er udviklet igennem en senere årrække, i stigende grad henvist til bestemmelsen og indikeret, at den har et selvstændigt juridisk anvendelsesområde. Domstolens afgørelse var derfor ventet med spænding. 

Generaladvokaten: Ungarn har krydset den røde linje

Den kroatiske generaladvokat Ćapeta kom med sit forslag til afgørelse i sagen den 5. juni 2025. 

Generaladvokaten gav Kommissionen medhold og bekræftede for det første, at artikel 2 TEU indeholder resultatforpligtelser for medlemsstaterne, og at bestemmelsen kan håndhæves selvstændigt over for medlemsstaterne. Derefter undersøgte generaladvokaten, hvornår ”den røde linje er overtrådt”, dvs. hvornår en medlemsstat ikke bare har overtrådt EU-retten i form af f.eks. sekundærlovgivning og Charterbestemmelser, men tillige artikel 2 TEU. Ifølge generaladvokaten vil det være tilfældet, når medlemsstaten gør værdier, der er fastsat i artikel 2 TEU, for ”virkningsløse”. 

Domstolen: Artikel 2 TEU kan håndhæves over for Ungarn

Domstolen afsagde dom i sagen godt 10 måneder efter generaladvokaten, den 21. april 2026. Domstolen fulgte overordnet generaladvokatens linje. 

Efter først at have givet Kommissionen medhold i, at Ungarn har overtrådt både EU-sekundærlovgivning og Charterbestemmelser, vender Domstolen blikket mod artikel 2 TEU. 

Domstolens argumentation på det punkt er to-leddet. Domstolen fastslår først, at artikel 2 TEU har bindende karakter, og at en medlemsstat derfor kan retsforfølges i en traktatkrænkelsessag for overtrædelse af bestemmelsen. Ifølge Domstolen følger dette af en ordlyds- formåls- og kontekstfortolkning af artikel 2 TEU. 

Dernæst ser Domstolen nærmere på, hvad der skal til, før en medlemsstat har overtrådt artikel 2 TEU. Det er denne del, der er den mest interessante, fordi artikel 2 TEU efter sin ordlyd ikke indeholder nogen selvstændige betingelser for, hvornår bestemmelsen er overtrådt. 

Domstolen udtaler her, at der – inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål – kun kan fastslås en overtrædelse af artikel 2, hvis der er tale om åbenbare og særligt alvorlige tilsidesættelser af en eller flere af medlemsstaternes fælles værdier. Domstolen begrunder det med, at sådanne tilsidesættelser er uforenelige med selve Unionens identitet som fælles retsorden for et samfund, der er kendetegnet ved pluralisme. Domstolen understreger også, at det ikke er enhver tilsidesættelse af EU-ret, der indebærer en krænkelse af artikel 2 TEU.  

Ifølge Domstolen har Ungarn overtrådt artikel 2 TEU i sagen. Domstolen udtaler, at ”anti-lgbt+ loven” indebærer en stigmatisering og marginalisering, der strider mod de fælles værdier i form af respekt for den menneskelige værdighed, ligestilling og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer der tilhører mindretal.

Under de omstændigheder finder Domstolen, at ”anti-lgbt+ loven” udgør en åbenbar og særlig alvorlig krænkelse af bl.a. rettighederne for homoseksuelle og transpersoner.

Hvad betyder dommen for håndhævelsen af EU’s grundlæggende værdier?

Dommen er vigtig og principiel, fordi Domstolen med dommen har bekræftet, at artikel 2 TEU udgør et selvstændigt juridisk værktøj, som Kommissionen kan gribe til, når medlemsstaterne udfordrer retsstatsprincippet og de grundlæggende værdier i EU.  

Dommen skal nemlig først og fremmest ses i kontekst af den politiske udvikling, der har præget visse medlemsstater de sidste 10-15 år. I løbet af den periode er der sket et rule of law backlash, hvor efterlevelsen af retsstatsprincippet og EU’s grundlæggende værdier har været under pres i EU. 

Retsstatsprincippet og EU's grundlæggende værdier er en hjørnesten i EU-samarbejdet, som alle medlemslande har tilsluttet sig ved optagelse. Overholdelse af retsstatsprincippet og EU's grundlæggende værdier er afgørende for EU’s troværdighed og en nødvendig forudsætning f.eks. for samarbejdet i det indre marked. 

Med Orbáns tidligere regering (2010-2026) har efterlevelsen af EU’s grundlæggende værdier også være under pres i Ungarn.  Indtil dommen i sagen mod Ungarn blev afsagt, har problemerne på retsstats- og værdiområdet i Ungarn primært været håndteret i tre spor: i) Artikel 7 TEU-proceduren, som giver Ministerrådet mulighed for at fratage et land rettigheder, ii) traktatkrænkelsessager, som bliver ført ved Domstolen, og iii) andre redskaber, der især handler om tidlig opsporing og forebyggelse.

Sammenlignet med navnlig artikel 7 TEU-proceduren, er der særligt tre fordele ved, at Domstolen nu har fastslået, at en medlemsstat kan dømmes for en selvstændig overtrædelse af artikel 2 TEU.

For det første har Kommissionen som traktatens vogter enekompetence til at beslutte, om der skal anlægges en traktatkrænkelsessag for overtrædelse af Unionens værdier. Kommissionen kan dermed agere uafhængigt af politiske udfordringer i Rådet eller Det Europæiske Råd, der i praksis kan lamme eller forsinke en artikel 7-procedure.

For det andet kan en medlemsstat nu dømmes for overtrædelser af artikel 2 TEU, til forskel fra artikel 7-proceduren, hvor artikel 2 TEU-overtrædelsen (også) kan anses for et politisk kriterium. 

For det tredje kan en medlemsstat idømmes selvstændige finansielle sanktioner, hvis den ikke retter op og efterkommer en dom for overtrædelse af artikel 2 TEU. 

På den måde er Domstolens dom mod Ungarn et vigtigt (nyt) redskab, når medlemsstaterne udfordrer de grundlæggende principper og værdier i EU.  

Udfordringer med retssikkerhed?

Et af Ungarns argumenter under sagen var, at artikel 2 TEU er en generel bestemmelse, der ikke indeholder nogen selvstændige betingelser. Ungarn mente derfor ikke, at bestemmelsen kunne håndhæves i en traktatkrænkelsessag. Lignende synspunkter er også blevet fremført af både for- og modstandere af Ungarns ”anti-lgbt+ lov”. Synspunkterne går grundlæggende ud på, at detud fra et retssikkerhedsmæssigt perspektiv er betænkeligt at anvende en værdibestemmelse som artikel 2 TEU, der er så åbent formuleret, som en norm, der kan danne grundlag for en selvstændig krænkelse. 

Det er dog ikke først gang, at Domstolen udleder retlige forpligtelser eller undtagelsesbestemmelser fra generelle eller værdiprægede traktatbestemmelser. F.eks. har Domstolen udledt principperne om medlemsstaternes erstatningsansvar ud fra medlemsstaternes forpligtelse til loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU. Domstolen har også principielt anerkendt, at medlemsstaterne efter omstændighederne kan anvende artikel 4, stk. 2, TEU, som undtagelsesbestemmelse til at fravige bestemmelser i EU-retten af hensyn til medlemsstaternes ”nationale sikkerhed” eller ”nationale identitet”. 

Domstolens plenum

Sagen er også interessant fra et processuelt synspunkt. For det første blev dommen afsagt i plenum, dvs. af samtlige Domstolens dommere. Det er kun i sager af ”særlig vigtighed”, at Domstolen sættes i plenum, og det sker kun sjældent i praksis. F.eks. har Domstolen i løbet af de sidste seks år kun afsagt domme i plenum i fem sager. Det skal ses i forhold til, at Domstolen i gennemsnit afsiger afgørelser i mere end 750 sager om året. 

For det andet er det særligt, at et så stort antal medlemsstater intervenerede i sagen til støtte for Kommissionen. Udover Danmark og Europa-Parlamentet intervenerede 15 andre medlemsstater til støtte for Kommissionen. Mens det tidligere ofte blev anset for aggressivt eller usolidarisk – set fra et medlemsstatsperspektiv – hvis en medlemsstat intervenerede i en traktatkrænkelsessag til støtte for Kommissionen mod en anden medlemsstat, er den type intervention i dag blevet langt mere sædvanlig og politisk acceptabel. Alligevel er det usædvanligt at hele 16 medlemsstater intervenerende i sagen mod Ungarn.

Den store opbakning til Kommissionen blandt medlemsstaterne viser, at sagen har haft stor politisk bevågenhed på tværs af EU. Medlemsstaterne har ved at intervenere i sagen sendt et klart signal om, at man har valgt side - ikke blot juridisk, men også politisk. 

Hvilke konsekvenser kan dommen få i Ungarn?

Det er for tidligt at spå om dommens fremadrettede konsekvenser i Ungarn. Domstolens dom faldt to dage efter at der blev afholdt parlamentsvalg i Ungarn, og Ungarn har dermed fået ny regering  
siden ”anti-lgbt+ loven” blev indført. Foreløbige meldinger fra den nye regering tyder på, at regeringen ønsker at normalisere forholdet til EU, og at de vil revidere ”anti-lgbt+ loven”. Der ses dog ikke at foreligge oplysninger on, at loven er blevet endeligt ophævet eller ændret endnu.