Lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed

BAGGRUND FOR FORSLAGET

Flere undersøgelser fra de senere år viser, at mange offentligt ansatte undlader at benytte deres ytringsfrihed af frygt for negative ansættelsesretlige konsekvenser.

Ytringsfrihedskommissionen udgav i april 2020 betænkning nr. 1573/2020 om ytringsfrihedens rammer og vilkår i Danmark. Betænkningen viste bl.a., at offentligt ansatte i vidt omfang undlader at ytre sig om kritisable forhold, som de mener, at offentligheden burde kende til. Ifølge kommissionens undersøgelser er årsagerne navnlig frygten for at blive opfattet som illoyal af arbejdsgiveren (48 %) og for at blive afskediget (46 %). 

Et flertal i kommissionen anbefalede en lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed med henblik på at sende et signal om opbakning til at gøre brug af sin ytringsfrihed som offentligt ansat. Derudover skal en lovfæstelse give en mere overskuelig indgang til de relevante regler. Som følge heraf blev beslutningsforslag B 285 om at sikre offentligt ansattes ytringsfrihed fremsat i marts 2021. Forslaget blev genfremsat i en revideret udgave med beslutningsforslag B 142 i februar 2024. 

Regeringen indgik herefter i april 2024 – sammen med Dansk Folkeparti – en politisk aftale om at lovfæste offentligt ansattes ytringsfrihed. På den baggrund har Justitsministeriet den 18. december 2024 sendt udkast til lovforslag om offentligt ansattes ytringsfrihed i høring. 

Det fremgår af udkastet til forarbejderne til lovforslaget, at Justitsministeriet som supplement til lovforslaget vil opdatere den eksisterende vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed fra 2016.

DEN FORESLÅEDE ORDNING

Formålet med lovforslaget er at lovfæste gældende praksis om offentligt ansattes ytringsfrihed, så rammerne tydeligt fastsættes i ét samlet lovgrundlag. Grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed har hidtil været – og vil fortsat blive – fastlagt efter de kriterier, der er blevet udviklet gennem bl.a. retspraksis, praksis fra Folketingets Ombudsmand og praksis fra det fagretlige system. Med loven ønsker man imidlertid at skabe et bedre overblik over gældende rettigheder og pligter og samtidig udsende et klart signal om, at offentligt ansatte kan gøre brug af deres ytringsfrihed uden frygt for negative ansættelsesretlige konsekvenser. Forslaget er endvidere motiveret af et ønske om at styrke åbenhed i den offentlige forvaltning, så kritisable forhold lettere kommer frem i lyset, og borgere kan have tillid til, at offentligt ansatte kan ytre sig om forhold af offentlig interesse.

Ikrafttræden

Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. juli 2025. Det bemærkes, at forslaget kan blive ændret i forbindelse med høringsprocessen og det forberedende arbejde i Folketinget.

Anvendelsesområde

Der er med lovforslagets § 1 lagt op til, at loven vil finde anvendelse for ansatte ved alle dele af den offentlige forvaltning, således som denne er afgrænset i forvaltningslovens § 1 og offentlighedslovens § 2.

Offentligt ansattes ret til at ytre sig

Offentligt ansatte har i udgangspunktet en udstrakt ytringsfrihed. Retten følger af grundlovens § 77 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 10 og er endvidere udviklet i praksis. Beskyttelsen gælder dog i almindelighed kun, hvis den ansatte udtaler sig på egne vegne, ikke myndighedens. 

Udtaler en offentligt ansat sig på egne vegne, vil den pågældende således som udgangspunkt ikke kunne blive afskediget, degraderet eller på anden måde blive mødt med negative konsekvenser som følge af sin ytring. 

Dette udgangspunkt lovfæstes med lovforslagets § 2, stk. 1, som fastslår, at offentligt ansatte ikke må mødes med negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af ytringer, som fremsættes på egne vegne, ligesom offentligt ansatte ikke må hindres eller forsøges hindret i at fremsætte sådanne ytringer.

Begrænsninger i ytringsfriheden

Offentligt ansatte er dog underlagt en række begrænsninger i deres ytringsfrihed, hvorfor de efter omstændighederne vil kunne straffes eller mødes med ansættelsesretlige reaktioner som følge af ytringer, selvom de er fremsat på egne vegne.

Med lovforslagets § 2, stk. 2, nr. 1-4, foreslås, at de gældende begrænsninger lovfæstes. 

Med bestemmelsen tydeliggøres, at retten til at ytre sig ikke gælder, hvis

1) ytringen indeholder fortrolige oplysninger, der er omfattet af den pågældendes tavshedspligt i medfør af straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27,

2) ytringen er freds- eller ærekrænkende,

3) ytringen er fremsat i urimelig grov form, eller der er tale om åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold inden for den ansattes arbejdsområde, eller

4) hensynet til myndighedens interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde tilsiger det. 

Offentligt ansatte vil således fortsat kunne straffes, hvis de fremsætter en udtalelse, der har karakter af en ærekrænkelse, jf. straffelovens § 267, ligesom ytringsfriheden som det klare udgangspunkt ikke omfatter oplysninger, der omfattes af tavshedspligten.

Herudover kodificeres øvrige begrænsninger udviklet i praksis fra domstolene, Folketingets Ombudsmand og det fagretlige system. Offentligt ansatte må således ikke fremsætte åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold inden for deres arbejdsområde, eller udtrykke sig i en urimelig grov form. Endvidere vil hensynet til myndighedens interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kunne begrunde, at offentligt ansatte skal udvise tilbageholdenhed i forhold til at ytre sig. Sidstnævnte gælder i almindelighed alene centralt placerede medarbejdere.

KOMMENTAR

Et lovforslag har været ventet siden 2022, og det forventes, at reglerne træder i kraft den 1. juli 2025. Det fremsatte udkast er sendt i høring med høringsfrist den 22. januar 2025, og der kan fortsat ske ændringer i lovforslagets indhold, efterhånden som de hørte fagforeninger, myndigheder og andre relevante organisationer afgiver deres høringssvar.

Flere fagforeninger har allerede givet udtryk for, at forslaget ikke i tilstrækkelig grad beskytter de offentligt ansatte i praksis, bl.a. fordi det ikke indeholder initiativer som delt eller omvendt bevisbyrde samt klare godtgørelsesordninger.

Vi følger lovforslagets videre behandling.