Anlægsstøtte og overskudskapacitet – nye vinde i Ankestyrelsens praksis

Optakt

Hvis en kommune har hjemmel i lovgivningen – den skrevne lovgivning eller kommunalfuldmagtsreglerne – til selv at varetage en opgave, vil den efter kommunalfuldmagtsreglerne på visse betingelser kunne yde støtte til, at en forening, fond, institution m.v. varetager opgaven. 

Hvis foreningen m.v. også varetager ikke-kommunale opgaver, for eksempel driver virksomhed med fortjeneste for øje, er det en betingelse, at kommunen sikrer sig, at den kommunale støtte alene ydes til varetagelse af den kommunale opgave. Ankestyrelsen lagde rammerne herfor i en generel udtalelse af 1. marts 2022, hvoraf det bl.a. fremgår, at anlægsstøtte kun i meget sjældne tilfælde kan øremærkes, og at kommuner som udgangspunkt derfor ikke kan give anlægsstøtte til foreninger m.v., som varetager opgaver, som en kommune ikke kan varetage. 

Det har sidenhen givet anledning til en ganske omfattende praksis om, hvornår støtte må anses for at være anlægsstøtte, hvornår en aktivitet er udtryk for en lovlig kommunal opgave, hvilket tilsyn kommunen skal føre m.v.

Arena Næstved-sagerne

Ankestyrelsen har bl.a. i to sager om Næstved Kommunes støtte til Arena Næstved fulgt op på disse spørgsmål. Kommunen gav både drifts- og anlægsstøtte til Arena Næstved. Kommunen vurderede selv, at Arena Næstved i vist omfang udførte erhvervsmæssig virksomhed, hvorfor arenaen også havde opdeling af regnskaberne til brug for tilsynet med driftstilskuddet.  

Kommunen mente dog, at Arena Næstveds erhvervsvirksomhed var udtryk for lovlig accessorisk virksomhed, hvilket Ankestyrelsen ikke var enig i. Ankestyrelsen lagde vægt på karakteren og omfanget af visse aktiviteter i arenaen, herunder ”Årets store firmajulefrokost”, ”Fredagsbar” og muligheden for at holde fester. Ankestyrelsen vurderede, at de nævnte aktiviteter ikke knyttede sig naturligt og tæt til de lovlige kommunale opgaver, som Arena Næstved varetager, ligesom de ikke kunne anses for at have et begrænset og underordnet omfang. 

I en opfølgende udtalelse om Arena Næstved blev det berørt, hvorvidt arenaen kunne afholde arrangementer som led i princippet om lovligt salg af overskudskapacitet. Det omfattede bl.a. ”Oktoberfest med optræden, livemusik, dans og spisning”. 

Herom anførte Ankestyrelsen, at ”at det umiddelbart er vores retsopfattelse, at princippet om lovlig overkapacitet som en undtagelse til forbuddet mod, at kommuner driver erhvervsvirksomhed, kun kan anvendes, når der er tale om kommunens egen produktion eller kommunens bygninger/ejendom. Det er på den baggrund også vores umiddelbare retsopfattelse, at en privat aktør, der modtager støtte fra kommunen, ikke med henvisning til undtagelsen kan anvende ”overkapacitet” i form af dele af sin ejendom, bygning mv. til udlejning.”

Ankestyrelsen vurderede ikke endeligt i Arena Næstved-sagerne, om princippet om lovligt salg af overskudskapacitet kun kan anvendes, når der er tale om kommunens egen produktion eller kommunens bygninger/ejendom, men antydede med ovenstående ret klart, hvilken vej pilen pegede.

Fanø Kommune-sagen

I en udtalelse af 18. maj 2026 fulgte Ankestyrelsen op på samme spørgsmål i en sag om Fanø Kommunes støtte til en selvejende institution. Fanø Kommune ydede anlægsstøtte til den selvejende institution i form af en kommunegaranti for et lån og ydede et årligt driftstilskud. Den selvejende institution udlejede et undervisningslokale til en privat yogainstruktør og et lokale til et privat galleri. Spørgsmålet var, om denne udlejning var udtryk for lovligt salg af overskudskapacitet, og om kommunen dermed havde hjemmel til at give anlægsstøtte til den selvejende institution. 

Herom udtalte Ankestyrelsen bl.a., at ”[d]et er vores opfattelse, at princippet om lovlig overkapacitet som en undtagelse til forbuddet mod, at kommuner driver erhvervsvirksomhed, kun kan anvendes, når der er tale om kommunens egen produktion eller bygninger. Vi vurderer derfor, at en privat aktør, der modtager støtte fra kommunen, ikke med henvisning til undtagelsen om overkapacitet kan anvende overskydende lokaler til udlejning.”

Ankestyrelsen var derfor ikke enig med kommunen i, at udlejningen af lokaler udgjorde lovlig udnyttelse af overskudskapacitet, som kunne anvendes til at nedbringe omkostningerne for den selvejende institution. Ankestyrelsen vurderede i stedet, at den selvejende institution udøvede erhvervsvirksomhed i form af udlejning til private, og at der derfor ikke var hjemmel for kommunen til at give anlægsstøtte. 

Betydningen af Ankestyrelsens praksis

Ankestyrelsens udtalelser er meget principielle og har stor betydning i forhold til kommunernes mulighed for at give anlægsstøtte til bl.a. idrætshaller, kulturinstitutioner, foreninger m.v. Mange kommuner yder både anlægs- og driftsstøtte til private aktører i stedet for selv at udføre de lovlige kommunale opgaver. Efter Ankestyrelsens praksis kan de private aktører, der modtager støtte, ikke (længere) sælge overskudskapacitet på samme vilkår som kommunen selv, hvilket kan få betydelige konsekvenser for en lang række af aktiviteter, herunder driften af mange haller i Danmark. Herudover kan der opstå spørgsmål om, hvorvidt støtten som følge af EU’s statsstøtteregler skal tilbagebetales.

Det har ellers tidligere været antaget i tilsynspraksis, at princippet om lovlig salg af overskudskapacitet ikke kun gælder for kommunens bygninger, materiel m.v. I udtalelse af 30. juni 2009 fandt Statsforvaltningen Syddanmark således, at det ikke var til hinder for en kommunes støtte til en forening, at denne midlertidigt udlejede ledigblevne pladser til gæstesejlere. Tilsvarende kan siges forudsætningsvis at følge af Ankestyrelsens udtalelse af 27. september 2017 om Brugerklubben SBSYS.

Spørgsmålet hænger også sammen med den såkaldte mellemledsteori, der indebærer, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan udvide kredsen af lovlige aktiviteter ved i stedet at yde støtte til, etablere eller deltage i en forening, et selskab m.v., der varetager erhvervsvirksomhed, som kommunen ikke selv ville kunne varetage. Omvendt kunne man sige, at mellemledsteorien logisk set må indebære at mulighederne for at varetage kommunale aktiviteter gennem støtte til private – i det omfang det er lovligt efter EU’s statsstøtteregler – ikke skal indskrænkes.

Da der er tale om et principielt spørgsmål med vidererækkende betydning, har KL anmodet Indenrigsministeriet som øverste kommunale tilsynsmyndighed at forholde sig til Ankestyrelsens udtalelser. KL har i den forbindelse argumenteret for, at retsopfattelsen, der er lagt til grund i Ankestyrelsens praksis, er forkert.

Det bliver spændende at følge, om sagerne tages op af ministeriet, og om ministeriet anlægger en anden retsopfattelse end Ankestyrelsen. Indtil videre har ministeriet i en officiel høringsskrivelse anmodet Ankestyrelsen om at forholde sig til synspunkterne i KL’s henvendelse. Ministeriet har samtidig anført, at ministeriet ikke har bemærkninger til, at kommunerne afventer udfaldet af ministeriets behandling, inden de foretager nærmere dispositioner.